Chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần và những kết quả bước đầu

Chủ trương đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập

Việc chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) thành công ty cổ phần (CTCP) là một phần nội dung của Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công” đã được Bộ Chính trị thông qua (tại Thông báo kết luận số 37-TB/TW ngày 26/05/2011). Thực hiện Đề án này, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 40/NQ-CP ngày 9/8/2012 về chương trình hành động để thực hiện Thông báo kết luận của Bộ Chính trị.

Theo đó, đối với các đơn vị sự nghiệp cung cấp những dịch vụ thông thường (nhất là các đơn vị sự nghiệp kinh tế), thì xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện cơ chế nhằm tạo điều kiện để chuyển sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp (DN) và sau đó cổ phần hóa (CPH).

Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương (khóa XI) cũng đã ban hành Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013, theo đó nhấn mạnh các đơn vị sự nghiệp cung cấp những dịch vụ sự nghiệp công có đủ điều kiện, trước hết là các đơn vị sự nghiệp kinh tế, thực hiện cơ chế hoạt động theo mô hình DN và từng bước CPH theo quy định.

Thực hiện chủ trương đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL theo hướng xã hội hóa, tiếp cận theo nguyên tắc thị trường trong việc cung cấp dịch vụ công đã được Chính phủ điều hành từ những năm 2000 và trình Bộ Chính trị Đề án trong năm 2011 trên cơ sở tổng kết đánh giá việc thực hiện cơ chế tự chủ qua các thời kỳ đổi mới hoạt động các ĐVSNCL (từ việc triển khai Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/1/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với ĐVSNCL, cho đến Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL).

Tùy theo từng loại hình và lĩnh vực hoạt động của các ĐVSNCL mà mức độ tự chủ khác nhau, thể thức phân phối kết quả hoạt động cũng khác nhau, nhưng đều hướng tới mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công, tăng cường quản trị hoạt động sự nghiệp công, nâng cao chất lượng dịch vụ, tôn trọng nguyên tắc thị trường, dần tính đúng, tính đủ chi phí giá dịch vụ như DN.

Việc chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP được thực hiện theo Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ. Theo Quyết định này, các nội dung để chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP được quy định cụ thể, những nội dung không quy định thì thực hiện theo quy định tại Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/ 7/2011, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn hiện hành về chuyển DN 100% vốn nhà nước thành CTCP. Về tiêu chí, Danh mục ngành, lĩnh vực chuyển ĐVSNCL thành CTCP được thực hiện theo Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ.

Tình hình chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Kết quả tổng hợp từ báo cáo của các bộ, ngành, địa phương cho thấy, trước khi Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg được thực thi, có 13 ĐVSNCL đã được chuyển đổi thành công ty cổ phần. Việc chuyển đổi các ĐVSNCL giai đoạn này được thực hiện mang tính chất thí điểm trên cơ sở ý kiến của Thủ tướng Chính phủ. Thời điểm đó, do chưa có khuôn khổ pháp lý riêng, nên việc chuyển đổi chủ yếu vận dụng các quy định về CPH DN nhà nước (DNNN) như Nghị định số 59/2011/NĐ-CP, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP về việc chuyển DN 100% vốn nhà nước thành CTCP. Tình hình chuyển đổi ĐVSNCL thành công ty cổ phần trong thời gian qua như sau:

(i) Các ĐVSNCL được chuyển đổi trong giai đoạn này chỉ hoạt động trong 02 lĩnh vực, đó là “Quản lý đường thủy, đường bộ” (12/13 đơn vị) và “khám chữa bệnh” (1/13 đơn vị). Theo phương án chuyển đổi được phê duyệt, tỷ lệ vốn nhà nước nắm giữ trung bình tại một DN là 39,5% vốn điều lệ.

(ii) Phần lớn ĐVSNCL chuyển đổi có quy mô nhỏ, giá trị thực tế trung bình của một ĐVSNCL chuyển đổi là 29,3 tỷ đồng. Trong đó, giá trị lớn nhất là Bệnh viện Giao thông Vận tải (158,5 tỷ đồng). Theo phương án chuyển đổi được phê duyệt, vốn điều lệ trung bình của 1 DN chuyển đổi từ ĐVSNCL giai đoạn này là khoảng 21 tỷ đồng.

(iii) Kết quả triển khai CPH thực tế cho thấy, 13 đơn vị có kế hoạch bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược, trong đó có 5 đơn vị không thành công trong việc thu hút nhà đầu tư chiến lược. Tổng giá trị bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược  chiếm 24,6% trong tổng giá trị bán ra. Tổng giá trị bán cho người lao động thực tế chiếm 14,3% trong tổng giá trị bán ra. Tổng giá trị số cổ phần bán đấu giá công khai chiếm 58,9% trong tổng giá trị bán ra.

Trước thực tiễn đó, sự ra đời của Quyết định số 22/2015/NĐ-CP ngày 22/5/2015 đã tạo cơ sở pháp lý chính thức cho việc chuyển đổi các ĐVNSCL thành công ty cổ phần. Theo báo cáo của các bộ, ngành, địa phương, tính đến 31/7/2018, có 330 ĐVSNCL đã được các địa phương trình Thủ tướng Chính phủ đưa vào Danh mục chuyển đổi thành công ty cổ phần. Trong đó, có 213 ĐVSNCL đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đưa vào Danh mục chuyển đổi giai đoạn 2017 - 2020. Phần lớn các ĐVNSCL thuộc Danh mục chuyển đổi giai đoạn này là thuộc địa phương (193 đơn vị/213 đơn vị, chiếm hơn 90%). Số lượng các ĐVSNCL thuộc bộ, ngành trung ương nằm trong diện chuyển đổi chỉ chiếm chưa tới 10% Danh mục.

Đến 31/12/2018, cả nước có 38 đơn vị đã được phê duyệt phương án chuyển đổi, trong đó tỷ lệ vốn nhà nước nắm giữ trung bình là 39,7% vốn điều lệ. Tỷ lệ cổ phần bán cho nhà đầu tư chiến lược trung bình chiếm 26% vốn điều lệ. Đến cuối năm 2018, có 31 DN chuyển đổi từ ĐVSNCL được cấp Giấy Chứng nhận đăng ký công ty cổ phần lần đầu. Các ĐVSNCL đã được phê duyệt Phương án chuyển đổi giai đoạn này thuộc 12 lĩnh vực ngành nghề, trong đó những lĩnh vực chủ yếu gồm: Quản lý bảo trì đường bộ, đường thủy; Quản lý bến xe; Kiểm định phương tiện giao thông và Dịch vụ tư vấn; Phát triển hạ tầng khu công nghiệp; Kiểm định xây dựng

Số lượng các ĐVSNCL chuyển đổi phân loại theo lĩnh vực, kết quả triển khai CPH thực tế:  Có 11 đơn vị có kế hoạch bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược, trong đó có 03 đơn vị không thu hút được nhà đầu tư chiến lược. Tổng giá trị cổ phần bán cho nhà đầu tư chiến lược chiếm 18,6% trong tổng giá trị bán ra, thấp hơn nhiều so với phương án chuyển đổi được phê duyệt (26%); Tổng giá trị bán cho người lao động thực tế chiếm 20,5% trong tổng giá trị bán ra, cao hơn nhiều so với phương án chuyển đổi được phê duyệt (5,8%); Không có đơn vị nào bán cổ phần cho tổ chức công đoàn; Tổng giá trị số cổ phần bán đấu giá công khai chiếm 61% trong tổng giá trị bán ra, cao hơn nhiều so với phương án chuyển đổi được phê duyệt (28,3%).

Kết quả chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Tình hình tài chính và kết quả sản xuất kinh doanh

Qua khảo sát của Bộ Tài chính và báo cáo đánh giá của các bộ, ngành, địa phương, kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh năm 2018 của các công ty cổ phần được chuyển đổi từ ĐVSNCL cho thấy, đã có nhiều chuyển biến tích cực so với thời điểm chuyển đổi: Doanh thu bình quân của DN tăng từ 14.950 triệu đồng lên 46.876 triệu đồng (tăng 214%), lợi nhuận bình quân tăng từ 667 triệu đồng lên 4.081 triệu đồng (tăng 503%). Mặc dù, vẫn còn các đơn vị làm ăn thua lỗ, doanh thu giảm sút nhưng nhìn chung đa phần các đơn vị sau khi chuyển đổi thành công ty cổ phần đều hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả hơn so với trước.

Theo số liệu của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) tình hình tài chính tại thời điểm 31/12/2018 của các công ty cổ phần đã chuyển về SCIC thực hiện chức năng đại diện vốn chủ sở hữu: Tổng tài sản tăng 27%, doanh thu tăng 58% so với thời điểm chuyển đổi, kết quả này cho thấy, các DN đã mở rộng được quy mô sản xuất kinh doanh của các DN đã mở rộng hơn so với trước; Lợi nhuận năm tăng 52% so với thời điểm chuyển đổi. Tốc độ tăng của doanh thu và lợi nhuận gấp 2 lần tốc độ tăng tài sản cho thấy, các DN sau chuyển đổi đã khai thác tài sản tốt hơn để cải thiện hiệu quả sản xuất kinh doanh.

Tuy nhiên, tại một số địa phương nhiều DN sau chuyển đổi chưa đạt mức lợi nhuận như phương án đề xuất. Nguyên nhân là  giá dịch vụ tại các ĐVSNCL trước chuyển đổi chưa tính đủ chi phí như chi phí khấu hao, chi phí tiền lương theo thị trường, chi phí quản lý... Do đó, khi xây dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh cho 3 năm sau chuyển đổi, nhiều đơn vị chưa tính toán hết các khoản chi phí phát sinh.

Tình hình cung cấp dịch vụ

Theo đánh giá của các địa phương, sau khi chuyển thành công ty cổ phần, phần lớn đơn vị đã năng động hơn, nhìn chung mở rộng được phạm vi cung cấp dịch vụ và nâng cao chất lượng dịch vụ. Mức độ hài lòng của khách hàng được cải thiện. Các DN đã tập trung nghiên cứu, xây dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh theo hướng nâng cao chất lượng sản phẩm dịch vụ cung cấp, tinh gọn cơ cấu tổ chức bộ máy, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chuyên môn nghiệp vụ và tay nghề cho người lao động, năng suất lao động và doanh thu ngày càng tăng, đóng góp tích cực cho ngân sách địa phương.

Tuy nhiên, qua khảo sát trực tiếp tại Bộ Giao thông Vận tải cho thấy, một số DN chuyển đổi từ các Trung tâm đăng kiểm tại các địa phương chưa đảm bảo chất lượng dịch vụ, vi phạm các quy định về tiêu chuẩn an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trường, vi phạm quy định về thủ tục kiểm định an toàn kỹ thuật, vi phạm quy định về điều kiện nhân lực và cơ sở vật chất. Tại Bệnh viện Giao thông Vận tải trung ương, sau khi được chuyển đổi thành công ty cổ phần, nhiều bác sỹ, y tá giỏi đã xin chuyển sang bệnh viện công khác, nên chất lượng khám chữa bệnh cũng được đánh giá là giảm sút so với trước đây.

Ghi nhận phản ánh của các địa phương và các bộ, ngành cho thấy, với nhu cầu thu hồi vốn nhanh, nhiều DN chỉ tập trung đầu tư cho các hoạt động tại những khu vực đô thị, các tỉnh, thành phố lớn. Ngoài ra, một số DN sử dụng các biện pháp cạnh tranh không lành mạnh để thu hút khách hàng.

Đáng chú ý, một số DN cung cấp dịch vụ đặc thù như các công ty cổ phần quản lý bảo trì đường thủy nội địa chưa có chuyển biến về chất lượng dịch vụ so với thời điểm trước CPH. Lý do là vì việc chuyển đổi của những đơn vị này thành công ty cổ phần chưa tạo ra được sự cạnh tranh trên thị trường. Nhà nước vẫn là khách hàng duy nhất của DN, DN chuyển đổi từ ĐVSNCL trước đây, nay đã trở thành nhà cung cấp dịch vụ sự nghiệp công duy nhất. Ngoài ra, còn có tình trạng không tiếp tục cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sau chuyển đổi, nghĩa là khi DN hoạt động không hiệu quả.

Theo thông tin do Cục Đăng kiểm Bộ Giao thông Vận tải cung cấp, Công ty Cổ phần Đăng kiểm xe cơ giới tỉnh Gia Lai gặp khó khăn về vốn, nên không tiếp tục hoạt động cung cấp dịch vụ đăng kiểm trong một thời gian, làm cho địa phương “trắng dịch vụ đăng kiểm”; Một số Trung tâm Đăng kiểm tại TP. Hồ Chí Minh đã dừng hoạt động; Viện Dệt May sau chuyển đổi cũng đã được chuyển thành bộ phận nghiên cứu của công ty mẹ, chỉ thực hiện cung cấp dịch vụ cho công ty mẹ mà không phục vụ ngành Dệt may nói chung. Do đó, Tập đoàn Dệt may đang cân nhắc thành lập 1 đơn vị khác để thực hiện chức năng này.

Người lao động

Theo đánh giá của các địa phương, trình độ cán bộ công nhân viên của các DN chuyển đổi từ ĐVSNCL nhìn chung đã được nâng cao. Các DN chuyển đổi từ ĐVSNCL đều tổ chức đào tạo, rà soát bố trí lại việc làm cho người lao động phù hợp với chức năng nhiệm vụ của các bộ phận, giải quyết tốt số lượng lao động dôi dư, bảo đảm đầy đủ quyền lợi chính đáng, hợp pháp của người lao động.

Về thu nhập của người lao động, theo số liệu của SCIC và các bộ ngành, địa phương cung cấp, thu nhập trung bình của người lao động tại các DN chuyển đổi từ ĐVNSCL tăng gần 30% so với thời điểm chuyển đổi. Qua khảo sát cho thấy, thu nhập của người lao động đều có chuyển biến theo chiều hướng tăng, tuy nhiên, tăng không đáng kể, nhiều DN thu nhập trung bình của người lao động chỉ đạt khoảng 5 triệu đồng/tháng. Có 03 DN thu nhập trung bình của người lao động giảm so với thời điểm chuyển đổi, trong đó có 02 DN mặc dù lợi nhuận tăng, nhưng thu nhập trung bình của người lao động vẫn giảm, điều này cho thấy có sự bất hợp lý trong phân phối thu nhập của DN.

Đáng chú ý, qua báo cáo của các bộ ngành, địa phương, số lao động tại các DN giảm 16% so với thời điểm chuyển đổi. Có nhiều đơn vị mức giảm quy mô lao động ở một số DN sau chuyển đổi giảm tới 50%. Theo báo cáo của Cục Đăng kiểm Việt Nam, sau khi chuyển đổi các Trung tâm Đăng kiểm tại các tỉnh Lạng Sơn, Gia Lai, Đăk Lắk thành công ty cổ phần, đội ngũ đăng kiểm viên, nhân viên nghiệp vụ của Trung tâm cũ nhanh chóng bị thay thế, nhằm tối ưu hóa chi phí của DN, phù hợp với nhu cầu thực tế của DN.

Cải thiện quản trị DN

Theo đánh giá của các chuyên gia, sau khi chuyển thành công ty cổ phần và hoạt động theo Luật DN, hiệu quả hoạt động và chất lượng quản trị DN được cải thiện rõ nét, từng bước chuẩn hóa theo quy định, từ đó góp phần thay đổi phương thức quản trị DN, tạo động lực để phát triển, tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động, khẳng định vị thế và thương hiệu của DN trên địa bàn. Đã có sự thay đổi căn bản về phương thức quản lý, nâng cao năng lực quản trị DN, tạo động lực thúc đẩy công tác điều hành quản lý sản xuất kinh doanh đạt hiệu quả.

Bộ máy quản trị DN đều là những người có trình độ và kinh nghiệm công tác, nên công tác quản lý và kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả cao. DN đã chủ động hơn trong việc quảng cáo, tiếp thị thị trường nên mức độ cải thiện năng lực quản trị ngày càng hiệu quả, góp phần thúc đẩy DN phát triển.

Huy động vốn

Theo báo cáo của các địa phương, trước chuyển đổi, phần lớn các đơn vị đều gặp khó khăn trong việc huy động vốn, do phần lớn tài sản cố định có nguồn gốc là ngân sách nhà nước nên không thể thế chấp. Sau khi chuyển thành công ty cổ phần, phần lớn các DN thuận lợi hơn trong việc huy động nguồn lực xã hội, mở rộng quy mô sản xuất kinh doanh, tuy nhiên, có 01 DN phản ánh gặp khó khăn trong huy động vốn, vì chưa thực hiện báo cáo cáo tài chính trong 03 năm liên tục.

Đánh giá chung

Thực tế cho thấy, việc ban hành Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg đã tạo cơ sở pháp lý, giúp mở rộng phạm vi ngành nghề, tăng số lượng ĐVSNCL được chuyển đổi thành công ty cổ phần. Nếu chỉ tính riêng trong số các đơn vị đã có quyết định công bố giá trị ĐVSNCL thì giá trị vốn điều lệ của các đơn vị này đã tăng gấp 3 lần so với trước khi Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg có hiệu lực, giá trị thực tế của các ĐVSNCL được chuyển đổi sau Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg tăng gần 2,5 lần so với trước đây. Phạm vi ngành nghề của các đơn vị được CPH đã mở rộng từ 2 lĩnh vực thành 12 lĩnh vực.

Quá trình chuyển đổi các ĐVSNCL thành công ty cổ phần đã giúp cải thiện quản trị DN, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của nhiều đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công. Việc chuyển đổi cũng giúp nâng cao chất lượng dịch vụ tại nhiều đơn vị, góp phần nâng cao thu nhập cho người lao động, đào tạo và sắp xếp lại vị trí công việc phù hợp cho người lao động. Ngoài ra, việc chuyển đổi đã giúp thu hút thêm nguồn lực xã hội cho việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, giảm hỗ trợ của ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, kết quả chuyển đổi các ĐVSNCL thành công ty cổ phần thời gian qua cũng cho thấy những tồn tại, hạn chế như sau:

- Tiến độ triển khai chuyển đổi còn chậm, tỷ lệ hoàn thành chuyển đổi so với số lượng đơn vị thuộc Danh mục chuyển đổi giai đoạn 2017-2020 đạt thấp chỉ 14,5%.

- Quá trình chuyển đổi ĐVSNCL còn nhiều lúng túng, phương án sản xuất kinh doanh và phương án thực hiện chuyển đổi chưa phù hợp với kế hoạch hoạt động cung cấp dịch vụ của đơn vị sau khi chuyển đổi.

- Phần lớn ĐVSCNL được chuyển đổi có quy mô tài chính, lao động nhỏ, do đó giá trị tài sản được chuyển đổi sở hữu mới chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong tổng giá trị tài sản hiện đang được quản lý, sử dụng, bởi hệ thống các ĐVSNCL.

- Sau khi chuyển đổi thành công ty cổ phần, có hiện tượng giảm chất lượng dịch vụ sự nghiệp công hoặc ngừng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công ở một số ít đơn vị; Tại một số ngành dịch vụ sự nghiệp công có tính chất đặc thù việc chuyển đổi chưa tạo chuyển biến về chất lượng hay kết quả sản xuất kinh doanh do không tạo được sự cạnh tranh trên thị trường.

Kết luận

Kết quả chuyển đổi ĐVSNCL thành công ty cổ phần thời gian qua cho thấy, nếu chỉ CPH các ĐVSNCL là không đủ để đảm bảo mục tiêu cải thiện chất lượng và hiệu quả cung cấp dịch vụ công. Vì vậy, để đạt được mục tiêu này, Nhà nước cần triển khai đồng thời 2 công cụ: (i) Cơ chế giám sát chất lượng cung cấp dịch vụ công; (ii) Cơ chế quản lý giá để đảm bảo các DN có thể cung cấp dịch vụ công ở mức chi phí thấp nhất.

Bên cạnh đó, cần rà soát Danh mục các dịch vụ sự nghiệp công đưa vào diện chuyển đổi phù hợp với tình hình thực tiễn. Về nguyên tắc, việc CPH chỉ nên thực hiện đối với những lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công có thể thương mại hóa, nghĩa là có thể tính đủ chi phí vào giá mà vẫn có khả năng chi trả.

Do mục tiêu của DN là tìm kiếm lợi nhuận, nên thông thường các DN sẽ đẩy mạnh đầu tư tại các khu vực đô thị - nơi có tiềm năng mang lại doanh thu và lợi nhuận cao, trong khi đó lại hạn chế đầu tư tại các vùng sâu, địa bàn khó khăn. Vì vậy, đối với những địa bàn này, vẫn cần duy trì các ĐVSNCL để đảm bảo việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cho người dân, DN.

Ngoài ra, cần có chính sách về tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước phù hợp tại các DN cung cấp các dịch vụ công quan trọng, thiết yếu nhằm đảm bảo DN không vì mục tiêu lợi nhuận mà xa rời sứ mệnh phục vụ người dân; đồng thời, để đảm bảo sự phù hợp trong phân phối kết quả sản xuất kinh doanh giữa chủ sở hữu, người lãnh đạo và người lao động trong DN.        

Tài liệu tham khảo:

Báo cáo của các bộ, ngành Trung ương và các địa phương về tình hình chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần tính đến thời điểm 31/12/2018;

Kết quả làm việc, khảo sát trực tiếp của Bộ Tài chính tại Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Công Thương, UBND TP. Hà Nội và UBND tỉnh Hải Dương;

Does privatization server public interest (Harvard Business Review, May/June 2019);

How privatization could spell the end of democracy (The Guardian).